После обращения Госкомсвязи России в ведущие министерства и ведомства и при активном участии членов Редакционной коллегии нами были официально получены материалы о состоянии информационных ресурсов из 15 ведомств, которые были положены в основу Национального доклада. Кроме того, при подготовке доклада использовались:

материалы статистической переписи 1996 г. по состоянию информатизации:

данные государственной регистрации баз и банков данных:

действующие нормативно-правовые акты, регламентирующие формирование информационных ресурсов;

аналитические и литературные источники.

После обработки всех полученных материалов первая редакция Национального доклада была рассмотрена на заседании Редакционной коллегии, где был высказан ряд замечаний по структуре и содержанию Национального доклада , а также рекомендовано подготовить сокращенный вариант Национального доклада. Редакционная коллегия рекомендовала после доработки Национального доклада с учетом его обсуждения на коллегии Госкомсвязи России полный вариант опубликовать, а сокращенный направить руководству страны,

Информационные ресурсы (ИР) страны представляют собой сложный конгломерат, включающий миллионы информационных массивов, используемых в самых разнообразных системах. Органы управления всех уровней, любые хозяйственные субъекты, учреждения, общественные объединения, отдельные граждане формируют для обеспечения своей деятельности ИР, раздичные по объему и способам организации и представления информации. Однако общественный интерес и основной объект государственной информационной политики представляют собой лишь часть этих ресурсов. Это прежде всего ИР, предназначенные для обслуживания “внешних” пользователей (т. е. лиц и субъектов, не связанных непосредственно с их формированием), а также ИР, используемые для решения задач государственного управления. Именно этим ИР посвящен настоящий Доклад.

ИР, предназначенные для обслуживания внешних пользователей формируются и эксплуатируются разного рода информационными организациями и подразделениями. которые имеются как в государственном секторе (в федеральной собственности и собственности субъектов Федерации), так и в негосударственном (за исключением органов статистики), а также в муниципальной собственности. При этом некоторые категории информационных организации объединяются наличием единого методического руководства, общих нормативных документов, налаженной (в разной степени) системой информационных потоков и составляют четыре основные государственные информационные системы России, имеющие межведомственный, универсальный характер. Это библиотечная сеть России, Архивный фонд Российской Федерации, государственная система статистики и Государственная система научно-технической информации Каждая из этих систем описана в отдельном разделе Доклада

В настоящее время начала складываться и система правовой информации, призванная объединить ведомственные и региональные системы информирования о нормативно-правовых актах. Кроме того, остро ощущается необходимость формирования интегрированной системы формирования и ведения государственных кадастров и регистров. Этим видам ИР посвящены специальные разделы Доклада.

Предприятия и организации, действующие в различных хозяйственных и социальных сферах, кроме использования информации из специализированных информационных организаций, подразделений и систем, создают собственные ИР, непосредственно связанные с осуществлением их основной деятельности и управлением предприятием, т.н. “встроенные” ИР. Такие ИР представлены в основном в виде информационных файлов различных автоматизированных систем

По мере развития автоматизированных обучающих систем в учреждениях сферы образования также появились и быстро развиваются собственные ИР, “встроенные” в процесс обучения. До этого информационная поддержка образования осуществлялась почти исключительно на основе традиционных библиотечных фондов.

Несмотря на то, что встроенные ИР используются в основном “внутри” отдельных организаций, многие из них представляют значительный общественный интерес не только из-за важности обеспечиваемых с их помощью производств, но и в связи с тем, что ИР могут служить источником информации для других организаций и предприятий (обычно связанных между собой технологически) и для создания справочных ИР о предприятиях и организациях. Те виды государственных ИР. которые имеют тематический и проблемно-ориентированный характер, описаны в Докладе в виде 4 блоков:

ИР отраслей материального производства;

ИР в финансово-экономической сфере;

ИР в социальной сфере

ИР о природных ресурсах, явлениях и процессах.

ИР, используемые для решения задач государственного управления, формируются прежде всего в самих органах власти и управления всех уровней, а также в связанных с ними аналитических центрах. ИР органов власти и управления формируются в тесном взаимодействии с ИР подчиненных им или связанных с ними функционально предприятий и организаций, в том числе на основе аналитической обработки поступающих от них данных и документов. ИР органов различных ветвей государственной власти имеют безусловно свою специфику (по тематике и видам документов), но нацеленность на решение общих (пусть в разных аспектах и на разном уровне) задач государственного управления определяет необходимую общность принципов и источников их формирования.

В этом плане наибольший интерес представляют ИР высших органов власти Российской Федерации,. субъектов Федерации, а также ИР местных органов власти. Для них характерны: решение комплексных проблем, необходимость сопоставления различных отраслевых подходов. В связи с этим, раздел 7 Доклада в основном посвящен описанию ИР именно этих органов власти и управления.

Основные черты структуры российских ИР (по их организационной принадлежности) и некоторые обобщенные данные об ИР различных групп организаций представлены на рис.1 . Более подробные сведения приводятся в соответствующих разделах Доклада.

Содержание Доклада в значительной степени опирается на данные государственной регистрации БД. Однако регулярной обязательной государственной регистрацией в настоящее время охвачены лишь БД, созданные с использованием средств федерального бюджета. Реально из них регистрируются в основном БД, представляющие достаточно широкий общественный интерес и используемые для обслуживания внешних пользователей. В добровольном порядке довольно активно регистрируются негосударственные БД, предназначенные для продвижения на рынке информационных продуктов и услуг. . В таблицах 2 и 3 представлены данные о составе зарегистрированных российских БД по типам и по назначению на середину 1998 г.

Таблица 2

Распределение зарегистрированных российских баз данных по типу БД

Таблица 3.

Распределение зарегистрированных российских баз данных по назначению

По данным мониторинга российских БД, проводимого НТЦ “Информрегистр”, падение количества БД, создаваемых в целях более или менее широкого общественного использования, отмечавшееся в 1993-94 гг., примерно с осени 1995 г. прекратилось, а с 1997 г. наблюдается его медленное увеличение. В результате число зарегистрированных российских БД (без учета их тиражирования и модификации) на середину 1998 г. превысило 3,3 тыс. Из структурных изменений состава российских БД за последние 3 года следует отметить продолжившееся, но замедлившееся падение доли некогда доминировавших БД НТИ, появление и ускорение развития геоинформационных БД, а также БД, встроенных в мультимедиа и разного рода обучающие системы.

Представляется очень важным оценить распределение ИР по формам собственности. Соотношение различных форм собственности на БД, входящие в состав ИР предприятий и организаций, подсчитанное на основе данных Госкомстата, указано в таблице 4.

Таблица 4

Распределение БД российских предприятий и организаций по формам собственности

Определенные выводы о тенденциях изменения форм собственности различных по назначению ИР позволяют сделать приводимые в таблице 5 данные о принадлежности зарегистрированных российских БД.

Таблица 5

Изменение доли государственных БД среди зарегистрированных российских БД в зависимости от их назначения (на середину 1998 года)

Снижение доли государства в некоторых видах ИР не уменьшает значимости ГИР в общей системе ИР страны. Государству принадлежат крупнейшие и уникальные ИР, охватывающие все сферы жизни общества и в значительной степени формируемые за счет обязательного предоставления информации гражданами и организациями (см. раздел 13 Доклада).

Развитие ГИР, их качество, структурная полнота, а также обеспечение их сохранности являются таким образом исходными условиями для обеспечения возможностей получения гражданами и организациями необходимой информации.

Использование ИР для предоставления пользователям необходимой информации связано с функционированием различных каналов и способов распространения информационных продуктов и предоставления информационных услуг — СМИ, рекламных агентств, библиотек, рынка печатной продукции и электронных изданий, рынка информационно-справочных и информационно-аналитических услуг, компьютерных телекоммуникационных сетей, систем пейджинговой связи и т. д.

Как показывают различные исследования и, в частности, материалы социологического исследования, проведенного Институтом гуманитарных коммуникаций (Приложение 5 к Докладу) основным источником информации для большинства россиян являются СМИ. Однако в целом проблематика СМИ лишь косвенно отражена в настоящем Докладе, также как и чрезвычайно важная проблема реализации права российских граждан на информацию.

Зафиксированное в Докладе недостаточно эффективное использование государственных ИР, определяется как субъективными причинами, так и объективными организационными технологическими и экономических условиях. Большинство государственных органов и организаций, обладающих ИР, содержащими интересующие массового пользователя сведения, не специализируются на ведении массового информационного обслуживания и не имеют соответствующих технологических, кадровых, организационных возможностей.

Необходимо на основе представляющих общественный интерес ГИР формировать их модифицированные версии, содержащие только открытую, интересную массовому пользователю информацию, технологически и организационно легко доступные для граждан, СМИ и независимых коммерческих информационных служб, использующих их для производства информационных продуктов и услуг.

Одним из следствий нехватки подобных ИР, адаптированных к условиям массового информационного обслуживания, является отмечаемая многими авторами низкая информативность российского сектора сети Интернет. Существует несколько объективных причин причин такого положения. В условиях отсутствия целенаправленной государственной поддержки информационное наполнение, прежде всего, зависит от пользовательской среды. По многим оценкам, к концу 1997 г. количество пользователей сети Интернет в России превысило миллион.

За рубежом — многие миллионы активных пользователей информации, доступной через Интернет. Сеть Интернет органично связана с массовой культурой и культурой ведения бизнеса. В России же сеть Интернет пока существует как отдельная структура, не связанная с массовой культурой и бизнесом. В сеть выводится много информации, подготовленной самими создателями сетевых технологий, программных средств, не обладающих ни навыками, ни возможностями качественного сбора, верификации и смысловой обработки информации. В то же время профессиональные производители ИР не видят сегодня возможностей прибыльной продажи информации через сеть Интернет в России и не стремятся давать актуальную информацию. Таким образом, преодоление указанной выше структурной неполноты российских ГИР (нехватки адаптированных для массового использования модификаций “фундаментальных” ИР) позволит резко повысить эффективность такого перспективного средства доступа к ИР как общедоступные компьютерные телекоммуникационные сети.

Проблемы использования ИР связаны со сложным комплексом технологических, организационных, правовых, экономических вопросов и требуют отдельного исследования, не уступающего по объему настоящему. Представляется целесообразным в рамках самостоятельного Национального доклада рассмотреть проблемы доступа к российским ИР, способам распространения производимых на их основе информационных продуктов и услуг, включая телекоммуникационные сети, рынок печатных и электронных изданий, системы массового информационно-справочного обслуживания, СМИ, ведомственные системы распределения информации.

Среди функциональных задач формирование и использования государственных ИР особое место занимает проблема их защиты , включая как аспекты сохранности, так и защиты от несанкционированного доступа к информации. Этой проблеме посвящен специальный раздел Доклада подготовленный главным образом на основе материалов, представленных Гостехкомиссией.

Заключительный раздел Доклада содержит концепцию государственного управления деятельностью по формированию, использованию и защите ИР ,

Концепция определяет основные механизмы управления; административные, нормативно-правовые и экономические. Реализация концепции управления как и в целом государственной политики в области ИР должна включать следующую программу действий.

1. Закрепление ответственности за различные функции в сфере управления федеральными информационными ресурсами за федеральными органами власти специальным нормативным актом. При этом требуется четкое разграничение функций межведомственного и ведомственного управления. Крайне актуальной остается проблема координации деятельности федеральных ведомств в сфере формирования и использования информационных ресурсов.

2. Учитывая, что создание системы управления информационных ресурсов предусматривает, в частности, дополнительное распределение прав и ответственности между федеральными и региональными органами управления, вопросы управления информационными ресурсами должны найти конкретное отражение в Договорах о разграничении полномочий Российской Федерации и субъектах РФ или в приложениях к этим договорам. Аналогично требуется строго разграничить права и обязанности в сфере информационных ресурсов органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом следует учитывать, что значительная часть первичных информационных потоков возникает именно в сфере ответственности муниципальных органов.

3. Специальным нормативным актом должен быть определен порядок создания, ведения и использования государственных регистров физических и юридических лиц, с точным распределением прав и ответственности между различными федеральными органами власти, с одной стороны, и органами власти субъектов РФ, с другой.

4. Нормативно-правовое обеспечение государственной политики в области информационных ресурсов должно включать пакет Федеральных законов, законов субъектов РФ и других нормативно-методических и нормативно-правовых документов, как по информационным ресурсам в целом, так и по отдельным видам информационных ресурсов. Особенно актуальны нормы, регламентирующие финансово-экономические аспекты формирования, использования и учета информационных ресурсов.

5. Обязательным условием реализации государственной политики в области информационных ресурсов должна быть полная инвентаризация государственных информационных ресурсов и их учет как имущества или как интеллектуальной собственности. Организационной основой при этом должна служить государственная регистрация информационных ресурсов, которая требует дальнейшего развития.

6. Важным направлением государственной политики должна оставаться проблема защиты государственных информационных ресурсов в рамках общей политики информационной безопасности. Особое внимание при этом должно уделяться защите объектов информационных ресурсов, отнесенных к категории национального достояния, а также всех видов конфиденциальных информационных ресурсов.

7. Государственная политика в области информационных ресурсов должна быть максимально увязана с политикой , рекомендуемой международными организациями, членом которой является Россия, прежде всего с рекомендациями Совета Европы.