Муниципальные публичные библиотеки
как предмет федеральной библиотечной политики
Municipal Public Libraries as aт Object of Federal Library Policy
Муніципальні публічні бібліотеки як предмет федеральної бібліотечної політики

Манилова Т. Л.

Министерство культуры Российской Федерации, Москва, Россия

Tatyana L. Manilova

Ministry of Culture of the Russian Federation, Moscow, Russia

Манілова Т. Л.

Міністерство культури Російської Федерації, Москва, Росія

Рассмотрены основные направления библиотечной политики Минкультуры России в отношении муниципальных публичных библиотек, подведены некоторые итоги развития процесса их реформирования, адаптации к новой социально-политической ситуации.

The major directions of the Ministry of Culture library policy in regard to municipal public libraries are discussed, some results of their reforming and adaptation to new social and political situation are summarized.

Розглянуто основні напрямки бібліотечної політики Мінкультури Росії по відношенню до муніципальних публічних бібліотек, підведено деякі підсумки розвитку процесу їх реформування, адаптації до нової соціально-політичної ситуації.

Напомню, что впервые тема муниципальной библиотеки звучала на директорской конференции 1996 г. в Омске в нормативно-сетевом аспекте. В 1997 г. в Кемерово мы сообщили о начале работы по новому направлению государственной библиотечной политики, которое было сформулировано как “содействие библиотек становлению и развитию местного самоуправления”.

В данном случае под муниципальной публичной библиотекой мы понимаем библиотеку, созданную и/или в основном финансируемую органами местного самоуправления, основной задачей которой является библиотечное обслуживание населения по месту жительства.

Федеральную библиотечную политику мы понимаем как политику, осуществляемую федеральными органами власти в отношении муниципальных библиотек.

Разумеется, настоящий доклад не является истиной в последней инстанции и мы не претендуем на исчерпывающее изложение заявленной темы, сосредоточимся преимущественно на политике, осуществляемой Министерством культуры Российской Федерации.

Муниципальная публичная библиотека в качестве предмета библиотечной политики проявляет и субъектные, и обънктные качества, т. е. она одновременно является и субъектом, и объектом ее. Только в каждом конкретном случае соотношение этих качеств различно.

В то же время следует подчеркнуть, что муниципальная библиотека одномоментно является предметом многих очень разных политик (к примеру, экономической политики), а также предметом политики очень многих и разных субъектов (например, губернатора, департамента культуры субъекта РФ, Российской библиотечной ассоциации, соседнего предпринимателя, который претендует на библиотечные помещения, ИФЛА, в конце-концов).

Все эти политики могут быть разнонаправлены, каждая из них обладает своей силой воздействия, каждая может по-своему библиотекой восприниматься. В конечном счете благополучие и развитие библиотеки или, напротив, ее неблагополучие, зависит от некоей результирующей векторной силы от всех этих и многих других политик, часто неявных.

На наш взгляд, историческими предшественниками муниципальной публичной библиотеки является государственная массовая библиотека (в советский период), а до 1917 г. – городская и земская народная и публичная библиотеки. Все они относятся к классу общедоступных библиотек.

Самое начало современной федеральной библиотечной политики в отношении муниципальных публичных библиотек можно отнести, видимо, к Федеральному закону “О библиотечном деле”, поскольку именно он ввел в юридический оборот, узаконил термин “муниципальная библиотека”, таким образом придав официальный статус и положив начало ее существования тогда только на понятийном уровне.

Практически же этот процесс начал осуществляться и осуществился, я бы сказала в шоковом варианте, в 1996-1997 гг., после того, как был принят ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” и последующие законы, согласно которым начал формироваться новый социальный институт – местное самоуправление. Особенно запомнился библиотекам момент смены собственника, они ощутили себя брошенными, когда были отрезаны от государственного финансирования, но еще не прикреплены к финансированию муниципальному. Очень многих не покидают и до сих пор эти ощущения.

Вот именно с 1997 г., оттолкнувшись от Указа Президента РФ “Об основных направлениях реформы местного самоуправления в РФ” от 11 июня 1997 г. № 586 началась осознанная, осмысленная политика Минкультуры в отношении этих библиотек. Основная цель ее была сформулирована таким образом: “сохранение муниципальных общедоступных библиотек как социального института и содействие их реформированию, адаптации к принципиально изменившимся условиям”. Таким образом, средствами государственной федеральной политики мы начали помогать библиотекам трансформироваться, превращаться из государственных массовых в муниципальные публичные. Эта трансформация касается практически всех сторон жизни библиотеки, а также нормативного обеспечения ее деятельности. (кстати сказать, для меня существует нерешенный вопрос. Что надо нормативно обеспечивать, процесс превращения одного вида библиотеки в другой или ее функционирование уже в качестве муниципальной публичной???).

Для начала был использован апробированный десятилетиями административный рычаг и очень скоро, 23 сентября 1997 г., главам субъектов РФ было направлено известное всем информационное письмо Администрации Президента и Правительства РФ.

(Здесь уместно упомянуть о важной роли конструктивных взаимоотношений с Администрацией Президента: Департаментом по местному самоуправлению, благодаря чему наше инициативное письмо так быстро приняло форму управленческого решения. Для нас было полезно, что значимый для муниципальных библиотек департамент узнал об их существовании, а мы стали получать информацию из первых рук, поскольку в то время именно там находился центр государственного развития местного самоуправления.)

Главной задачей письма было создать нормативные предпосылки для организации и функционирования библиотек как центров системы информационного обеспечения населения и органов местного самоуправления. На фоне существовавшей краеведческой деятельности принципиально новым стало собирание документов, никогда ранее библиотеками не собиравшихся: неопубликованных документов местных органов власти. Мы оцениваем этот факт сам по себе как важный и большой шаг на пути построения гражданского общества в России. Это огромный вклад муниципальных библиотек в развитие процесса социальной модернизации. Что создает объективную основу для укрепления их позиций в обществе.

Для того, чтобы задача сохранения муниципальных библиотек была воспринята не только библиотекарями, но , главное, теми, от кого зависело само их существование, проблема, условно говоря, в жанре государственной политики была поднята и подана как “содействие библиотек становлению и развитию местного самоуправления”. Таким образм были созданы предпосылки для включения в этот процесс тех субъектов политики, прежде всего федеральной и государственной, которые занимались развитием самого местного самоуправления. Это соответствующие структуры в Администрации Президента и правительстве, Федеральном собрании, а также крупные и влиятельные ассоциации и организации (такие, как Союз российских городов, Московский общественный научный фонд).

Самое главное сегодня для муниципальных библиотек – помогать своими специфическими средствами становлению и развитию той социальной среды, в которой они живут, т. е. местному самоуправлению (и органам власти, и местному сообществу, и производству, и образованию, и здравоохранению и т. д., и т. д.) Поскольку библиотеки по сути своей – это не часть культуры в узком смысле этого слова, а часть культуры в широком смысле этого слова, часть социальной инфраструктуры , в данном случае – муниципального образования – с информационной, образовательной, просветительской, досуговой, научной, психологической и многими-многими иными компонентами. Мы считаем чрезвычайно важным помочь обществу осознать это.

После того, как был сделан самый простой шаг (имеется в виду информационное письмо), мы начали искать партнеров в среде, формирующей местное самоуправление. Первым таким партнером стал Московский общественный научный фонд. Результатом сотрудничества стал конкурс для муниципальных библиотек, организованный в числе 4-х конкурсов, направленных на развитие местного самоуправления. Он назывался “Системы информирования и просвещения населения по вопросам организации местного самоуправления, действующие на базе муниципальных библиотек”. Этот конкурс имел далеко идущие последствия.

Во-первых, был запущен процесс формирования центров муниципальной информации по стране, причем, в небольших муниципальных образованиях, с населением до 150 тыс. человек. Во многих крупных городах подобное уже существовало.

Во-вторых, муниципальные библиотеки стали видны многим деятелям местного самоуправления, т. к. этот конкурс оказался самом массовым и активным среди тех четырех.

В-третьих, в результате большинство из 29 победителей смогли начать новую жизнь.

В-четвертых, процесс формирования центров муниципальной информации благодаря этому конкурсу был изначально правильно запущен, потому что в его условиях были обозначены специальные требования, которые представляли собой принципы создания систем информационного обслуживания. Таким образом были наработаны модели, которые можно было копировать и тиражировать.

В-пятых, наиболее интересные материалы конкурса были опубликованы в серии “Библиотека муниципального служащего”. Библиотечная тематика была вписана в число проблем местного самоуправления, по крайней мере тогда на уровне научных публикаций.

На том этапе нами были использованы и дали результат не типичные для органа государственного управления и для чиновников формы поведения, механизмы и рычаги влияния:

Партнерские отношения со всеми субъектами этой деятельности;

Собственно научная деятельность и личный интеллектуальный вклад;

Внебюджетные и небиблиотечные источники финансирования интересов государственной библиотечной политики, причем полученные в условиях острой конкурентной борьбы (впоследствии выяснилось, что в основе данной работы лежали деньги Фонда Сороса).

Никакую инноватвную, тем более политическую деятельность нельзя долго вести, если не информировать о ней, не заниматься образованием и просвещением. С 1998 г. по нашей просьбе журнал “Библиотека” начал систематически публиковать материалы по новому направлению. С того же года журнал “Местное самоуправление” начал публиковать материалы о библиотеках. Если добавить региональную печать, материалы конференций и книги, то сегодня можно говорить о сотнях статей, и, видимо, 2-х десятках книг, раскрывающих опыт работы библиотек в данном направлении.

Одним из наиболее действенных инструментов формирования и трансляции федеральной библиотечной политики мы считаем публичные обсуждения. За этот период времени было организовано и проведено 3 специальных конференции (Великий Новгород, 1999; Южно-Сахалинск, 1999; Владимир, 2000). С 1998 г. работает семинар в рамках крымской конференции. Прошло 5 круглых столов (самостоятельно и в рамках разных конференций). Десятки аналогичных мероприятий проходят и на региональном уровне.

Помимо библиотечных конференций, мы принимаем участие в небиблиотечных мероприятиях, используя малейшую возможность рассказывать о библиотеках, их реальных, но чаще потенциальных возможностях, о тех модернизационных процессах, которые происходят. Например, Форум Конгресса интеллигенции России (Уфа, 2001), съезд российских городов (Пятигорск, 2000).

Специальная система подготовки кадров по рассматриваемому направлению еще не создана, однако обучаться можно с помощью системы профессиональных коммуникаций, о чем я уже говорила. Кроме того, АПРИКТ, кафедра библиотековедения и информатики проводит максимально возможную работу, являясь нашим активным партнером.

Известно, что одним из самых действенных инструментов реализации федеральной государственной политики является финансирование. Внебюджетные средства – это очень хорошо, но не хуже, если появляется возможность бюджетного финансирования государственных интересов. Федеральная целевая программа “Культура России”, рассчитанная до 2005 г. позволяет осуществлять такое финансирование. Из-за очень большого числа потенциальных претендентов и ограниченного количества ресурсов приоритетом пользуются прежде всего проекты, результаты которых могут транслироваться, либо использоваться если не всеми, то многими. В текущем году были профинансированы первые такие проекты по созданию центров муниципальной и правовой информации.

Содержательный смысл модернизационной библиотечной политики, осуществляемой в отношении муниципальных библиотек определяется, как и в отношении всех иных, двумя глобальными факторами: вхождением России в мировое информационное общество и социально-политическими преобразованиями в стране.

Последний фактор сегодня и в данном случае проявляется как основной, т. к. первый требует серьезной технической и технологической модернизации, что пока происходит точечно.

Что же происходит с этим видом библиотек? Трансформация происходит по двум линиям: от государственной к муниципальной и от массовой к публичной.

По первой линии это проявляется, во-первых, в смене, условно говоря, учредителя. Было государство в лице Министерства культуры, а стало местное самоуправление в лице органов местной власти. Фактически изменился заказчик на услуги этих библиотек. Отсюда – изменение их ориентации: ориентация преимущественно на интересы государства и государственной власти объективно сменилась на ориентацию на интересы местного самоуправления (конкретного населения, конкретного муниципального образования со всей его инфраструктурой, органов местной власти). Все это означает, что надо пересматривать подходы к формированию и хранению ресурсов, к организации обслуживания, к нормативной базе библиотек. При этом необходимо учесть, что с 1994 г. задачей библиотек является предоставление свободного доступа к информации, а муниципальных публичных – еще и по месту жительства.

Таким образом, в результате всех этих преобразований из последних в иерархии государственных библиотек эти библиотеки превращаются не просто в первые, но в единственные общедоступные в иерархии муниципальных. Более того, в условиях компьютеризации вообще в определенном смысле грань между большой, крупной библиотекой и маленькой стирается в принципе. Потому что муниципальная библиотека становится в состоянии предоставить практически те же услуги, что и крупная. Исчезает сама основа для информационной дискриминации по признаку места жительства. К тому же, следует добавить, что только благодаря именно маленьким библиотекам большинство людей сможет узнать о самом существовании фактически информационных фабрик – крупных библиотеках страны и мира, а также воспользоваться их услугами.

Следует отметить другое, не менее важное обстоятельство, что в своем новом качестве, как учреждение, содействующее развитию муниципального образования, всех его составляющих, муниципальная библиотека имеет возможность реально стать частью его социальной инфраструктуры, частью культуры муниципального образования в широком смысле этого слова. Что поможет использовать другие сегменты бюджетного муниципального финансирования.

В практической, прикладной плоскости От чего и к чему развивается наша политика? На первом этапе она была сосредоточена на содействии созданию ценров муниципальной информации, предоставлении в пользование документов о деятельности власти, в т. ч. неопубликованных. Как итог этого этапа – сегодня созданы практически повсеместно, во всяком случае в каждой центральной библиотеке, такие центры. Очень разные, по-разному оснащенные, но они есть. При этом, как показывает опыт, в каждом регионе имеется 2-3 образцовых, хороших центра.

Сейчас проблема расширила свои границы и закономерно соединилась с другой, не менее важной: проблемой правового просвещения, осуществления правовой реформы. И в обозримом будущем она будет существовать в таком виде.

Партнеры и союзники. Наше направление невозможно развивать одному человеку, либо только силами органов государственной власти, либо всеми имеющимися силами федерального или регионального уровня, либо только силами муниципального образования, либо только силами библиотечного сообщества. Эта деятельность по своей природе предполагает широкий и разнообразный круг участников и различные множественные взаимодействия.

В разное время нашими партнерами и союзниками были, а многие осаются ими:

Органы государственной власти.

Федерального уровня: Администрация Президента, теперь расформированное Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ, ФАПСИ

на уровне субъектов РФ такими партнерами являются департаменты культуры и департаменты по развитию местного самоуправления

Органы местного самоуправления.

Общественные, некоммерческие и иные организации:

представляющие местное самоуправление на российском, межрегиональном уровнях (союз российских городов, союз муниципальных образований, Московский общественный научный фонд, образовательный и издательский центр в Обнинске);

представляющие библиотеки (РБА, прежде всего в лице секции публичных библиотек, ассоциация деловых библиотек)

занимающиеся, условно говоря, формированием гражданского общества в России (Российский фонд правовых реформ, Конгресс интеллигенции Российской Федерации).

Пресса, прежде всего профессиональная.

Отдельные организации и учреждения практически всех уровней.

За эти годы сформировался круг людей, официально или неофициально включенных в процесс, которые помогают нам как могут. Два последующих доклада свидетельствуют о том, что у “содействия библиотек становлению и развитию местного самоуправления” как направления государственной библиотечной политики уже возникла своя инфраструктура.

В отношении формирования нормативной базы деятельности муниципальной публичной библиотеки можно сказать следующее.

Общая тенденция, на наш взгляд, такая: постепенно общегосударственные нормы замещаются государственными нормами субъектов РФ и профессиональными нормами, нормами профессиональных организаций. Представляется, что могут и должны развиваться и локальные нормы.

Проблемная ситуация заключается в том, что нормативные подходы, которые применялись к сети государственных массовых библиотек не могут и не должны нормировать деятельность муниципальных публичных. А в данный момент, смею утверждать, в чистом виде нет ни одной муниципальной публичной библиотеки. Каждая из 48,5 тысяч, а правильнее сказать, из 2200 (потому что столько ЦБС), находится в той или иной точке на пути от государственной массовой к муниципальной публичной. И в зависимости от своего месторасположения на этом пути они требуют от Министерства: давай типовое штатное расписание или не давай типовое штатное расписание. Давай единый порядок отнесения к категориям или не давай тот же самый единый порядок. Давай типовое утвержденное положение о муниципальной библиотеке или ни в коем случае не надо.

Но все-таки можно констатировать, что трансформация нормативной базы, вслед за изменениями в системе управления и реформированием библиотек происходит. Из последних событий в этой сфере. Летом опять возник вопрос с федеральным законом “О социальных стандартах”. Известно, что ряд регионов уже принял свои стандарты, причем даже на региональном уровне они закономерно не едины. В тексте законопроекта, который я видела, в статье о стандартах на культуру сохранялся стандарт на доступ к культурным ценностям и библиотечно-информационное обслуживание. Реализуемый в законопроекте подход предполагает также разработку отраслевых (профессиональных) стандартов. Откровенно говоря, я не надеюсь на то, что он будет быстро принят, да это и к лучшему.

Основные проблемы

Первая и главная, на наш взгляд. Муниципальные библиотеки живут внутри только-только формирующегося (очень сложно, неоднозначно, по разнообразным моделям) социального института – местного самоуправления. У которого еще слишком много нерешенных, а часто в принципе пока не решаемых собственных жизненноважных проблем. То есть это, это я бы сказала, целый класс проблем, связанных с существованием динамично развивающегося субъекта в динамично развивающейся среде. Со всеми вытекающими отсюда последствиями.

При несформированных традициях, я не говорю даже о правовом поле, их развитие в целом зависит от очень большого числа людей, от сотен тысяч людей, причем часто и регулярно меняющихся, по-разному воспринимающих и понимающих библиотеки, по-разному толкующих имеющиеся нормативные документы или их отсутствие. В этом смысле решать, например, проблемы федеральных библиотек значительно легче, чем муниципальных. Число людей во власти, от которых зависит решение, ограничено и существует объективная возможность договориться. В случае с муниципальными библиотеками такой объективной возможности нет.

При этом существенно возрастает роль человеческого фактора в принятии решений, что часто переводит проблему, например, из административной плоскости, в плоскость человеческих отношений, и, следовательно, предъявляются особые, ранее гораздо менее востребованные качества к руководителям муниципальных библиотек. (Например, мало быть просто исполнительным и грамотным, надо иметь подвижный ум; надо уметь говорить о своих специфических проблемах словами, понятными тем, от кого зависит решение; наконец, надо обладать даром убеждения и т. д.).

Парадоксальная проблема. Почти любой чиновник, финансирующий библиотеку, за редким исключением, не понимает смысл и значение библиотеки (справедливости ради следует отметить, что и сами руководители библиотек не всегда действительно осознают сам феномен современной библиотеки). Когда малообразованный начальник не понимает – это как бы ясно почему и с этим мы готовы мириться. Но часто умные и высокообразованные руководители не понимают муниципальную библиотеку, потому что их высокое представление о библиотеке не совпадает с тем, что он видит рядом. Возникает замкнутый круг: он не дает денег на эту пародию на библиотеку, потому что считает это бессмысленным, а без денег библиотека не может приблизить себя к идеалу.

Органы местной власти, руководители муниципальных образований еще недостаточно включены в библиотечный контекст, проблемы библиотек не осознаются ими как собственные, а библиотеки не умеют подавать проблемы библиотек как проблемы населения.

Темпы развития библиотек часто носят опережающий характер по отношению к самому местному самоуправлению и другим его составляющим. Таким образом они вступают в противоречия.

И последнее. Партийное и государственное крыло, под которым последние десятилетия устойчиво себя чувствовали нынешние муниципальные библиотеки (чего, кстати, не скажешь о 20-х и 30-х гг.), внезапно исчезло и они оказались на холодном, но живительном ветру перемен. Пожелаем им успеха.